近年来，随着地方建设和旅游活动的开展，各种文物破坏事件层出不穷，而自1982年即投入实施的《文物保护法》，被各方人士批评保护“不给力”。随着《旅游法》的出台和《文物保护法》修订被提上议事日程，如何平衡文物保护和旅游开发的关系，再度引起了人们的广泛关注和热烈讨论。

　　旅游：“文物杀手”还是“救命稻草”?

　　前不久，一张刻有“丁锦昊到此一游”的神庙照片从埃及传回国内，引起舆论大哗，国人纷纷口诛笔伐，称上述行为“有损国格”。

　　其实，这种“有损国格”的行为在国内景区时有发生。不管是长城的石砖、泰山的摩崖，还是公园里的雕塑、柱子甚至门槛，处处都可以看见“某某到此一游”、“某某我爱你”等字样。而前不久一名湖北游客击碎故宫翊坤宫玻璃，以致临窗珍贵文物受损的消息，更被视为“低素质游客”毁损文物的铁证。

　　如果说普通游客对文物的破坏是细微的、局部的，政府和旅游企业则被视为更具杀伤力的“文物破坏者”。南京大学政府管理学院学者姚远告诉记者：“当前我国的文物保护主要面临两个威胁：一个是城市建设过程中的违法拆除，另一个就是过度旅游开发导致的破坏。这二者的行为主体不一样，但其背后的动机是确定的，那就是商业利益的取向。”

　　作为文保界的著名“斗士”，前不久，姚远刚刚与作家薛冰、记者王宏伟联手，率先对南京发掘疑似陈文帝陵的行为提出质疑。据了解，南京方面不惜触犯“不主动发掘帝王陵”的铁律，挖掘疑似陈文帝陵的狮子冲墓地，就是为了规划建设南朝石刻博物馆和遗址公园。

　　针对社会质疑，南京市文广新局文物处相关负责人表示，此次发掘是“保护性发掘”，是“活保”，“不能让文物自生自灭，淹没在荒郊野外”。他同时列举陕西秦陵兵马俑、大明宫遗址公园的例子，称其为“文物活保”的成功范例。

　　正如上述负责人所言，在我国的文物保护过程中，旅游开发并非始终扮演着“文物破坏者”的角色。对文物进行适度的旅游开发，也曾一度被视为文物保护的“救命稻草”，秦陵兵马俑、大明宫遗址公园等就是利用文物资源适度发展旅游的成功范例。

　　近几年，古建发烧友、民间文保人士唐大华一直致力于对山西古建筑的探访和保护。唐大华告诉记者，由于地方有关部门对文保重视不够、经费不足，山西很多珍贵的早期木结构建筑正面临墙倒屋塌的窘境，“如果地方政府能够敞开大门，合理进行旅游开发，不仅能够弥补修缮、维护经费的不足，还能向大众普及古建保护知识，这是一举两得的好事儿”。

　　针对记者所提“文物破坏”的隐忧，唐大华说：“旅游开发和文物破坏之间并没有必然的联系，关键看你怎么做，怎么把握合适的尺度。”北京交通大学旅游与规划研究中心主任王衍用也指出：“文物是旅游的衣食父母，搞旅游的比搞文物的还要重视文物保护，关键是要在旅游规划中秉持合理的开发理念。”

　　《文物保护法》：怎样修订更“给力”?

　　刻划文物、违法拆建、过度开发、毁真造假、修缮不力，面对层出不穷的文物破坏乱象，文物界人士纷纷呼吁：现行《文物保护法》“不健全”、“不给力”，亟须补充修订。

　　近年来，各地名人故居“噩耗频传”。仅以2012年而论，就有北京的梁林故居、重庆的蒋介石行营、南京的张治中公馆等名人故居相继传出被拆毁的消息。专家指出，名人故居频遭“黑手”，跟现行《文物保护法》对“名人故居”的认定标准缺失有很大关系，应该在修订中加以补充、明确。

　　违法成本过低，被视为《文物保护法》“不给力”的另一个重要原因。据了解，按照现行《文物保护法》，对破坏文物的行为，文物部门只能处以一定额度的罚款，缺乏其他更严厉的强制性手段。梁林故居被拆，最终以50万元罚款了事，而针对章士钊故居的违法施工，罚款仅为20万元。

　　姚远指出，在土地市价动辄每平方米数万元的情况下，50万元限额的罚款不过是“九牛一毛”，即使数倍、数十倍地提高处罚额度，仍难震慑破坏者的强制拆除。他建议，修订《文物保护法》时应当明确，公职人员故意损毁历史文化名城、街区、村镇，构成犯罪的，应该依法追究刑事责任。

　　相比于文保人士对“保护”的拳拳致意，旅游业人士则希望借助《文物保护法》修订，对文物界普遍存在的“排他性保护”加以纠正。北京大学旅游研究与规划中心主任吴必虎告诉记者，当前文物破坏现象层出不穷，文物保护部门难辞其咎，“排他性”的保护理念不仅限制了文物保护本身，也对科教宣传、旅游开发等活动造成了不必要的干扰。

　　吴必虎举例说，《文物保护法》第二十二条规定：“不可移动文物已经全部毁坏的，应当实施遗址保护，不得在原址重建。”鉴于我国的很多文保单位都是木结构建筑，其中不少都是经过历朝历代不断重建的，“不得原址重建的规定不符合学理、法理。《文物保护法》应该对不可移动文物该不该重建、怎么重建的相关标准、程序做出明确规定，而不是对重建一概否决。”

　　除此之外，吴必虎还表示，文物保护不应该仅仅局限于物质的单体建筑的保护，还应该兼顾对非物质文化的保护。“以西安兴教寺为例，并非只有唐代、明代遗留下来的建筑才需要保护，对于佛教文物来说，寺、塔、僧是一体的，应该综合保护。”

　　《旅游法》：为景区文物保驾护航?

　　前不久，“丁锦昊到此一游”事件引起了国人对于游客素质和文明旅游的大讨论，时值《旅游法》出台之际，人们纷纷追问：《旅游法》能制止“到此一游”等文物破坏行为吗?能为景区文物保护保驾护航吗?

　　“其实，对于刻划、涂污文物等破坏行为，《文物保护法》早有相关规定。”湖南省文物考古研究所原所长袁家荣指出，《文物保护法》第六十六条规定：“刻划、涂污或者损坏文物尚不严重的，由公安机关或者文物所在单位给予警告，可以并处罚款。”但由于量刑模糊，执法操作性不强，一直以来真正以刻字定罪的并不多见。

　　相比之下，《旅游法》的规定似乎更加“模糊”。记者查阅《旅游法》第十三条：“旅游者在旅游活动中应当遵守社会公共秩序和社会公德，尊重当地的风俗习惯、文化传统和宗教信仰，爱护旅游资源，保护生态环境，遵守旅游文明行为规范。”

　　对此，北京第二外国语学院旅游法律与产业规制研究中心副教授王惠静表示，“文明出游本属于道德问题，《旅游法》将其提升至法律层面，但却并未就不文明出游规定游客的具体法律责任，关键还是靠道德约束和有关部门的宣传教育。”吴必虎则表示，《旅游法》作为一部综合法，不可能在细节问题上做过多规定，对“到此一游”等行为的法律定性和惩罚措施，尚待配套法规的进一步出台。

　　据吴必虎介绍，目前我国已经制定了《土地管理法》、《城乡规划法》、《文物保护法》、《环境保护法》等20多部法律法规，用于自然、人文资源的保护。“相比之下，上述部门法更加注重对各自领域资源的保护，而《旅游法》作为一部综合法，比较全面地考虑到了各方面的诉求，对资源的保护和利用同时进行了综合的考虑和规定。”

　　“具体到文物保护方面，如果说《文物保护法》更多地侧重文物保护，《旅游法》则强调对文物资源的‘护用并举’。”吴必虎举例说，《旅游法》第十九条：“旅游发展规划应当与土地利用总体规划、城乡规划、环境保护规划以及其他自然资源和文物等人文资源的保护和利用规划相衔接。”第二十一条：“对自然资源和文物等人文资源进行旅游利用，必须严格遵守有关法律、法规的规定，符合资源、生态保护和文物安全的要求。”都对旅游开发活动中文物资源的保护与利用做了相关规定。

　　尽信法，不如无法?

　　尽管文物界、旅游界都对《文物保护法》修订和《旅游法》出台寄予厚望，但相当一部分专家同时指出，当前我国存在的文物保护困局，法律的滞后与缺失只是一方面，更关键的问题在于有法不依、执法不严、违法不究，而其背后更深层次的原因，则是部门寻租和商业利益的博弈。

　　“目前我国在文物保护方面，其实是有一套相对完整的法律体系的。”姚远向记者列数，除了根本的《文物保护法》，国务院还据其制定了《文物保护法实施条例》、《历史文化名城名镇名村保护条例》等一系列行政法规，各地方也制定了相应的地方法规和政府规章。除此之外，对于严重破坏文物的行为，《刑法》规定可以依法追究刑事责任;对于建设开发过程中可能碰到的文物问题，《土地管理法》、《城乡规划法》、《旅游法》等法律都有相关规定;对于政府的非法决策、非法拆除，《行政许可法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》、《政府信息公开条例》原则上都可以进行约束。“关键不在于没法，而在于有法不依、执法不严、违法不究，这背后更深层次的原因，则是商业利益的驱动。”

　　那么，如何控制法人犯法，真正将《文物保护法》落到实处呢?姚远撰文指出，文物保护要鼓励公众参与和监督，形成政府和民间的保护合力。“形成合力，前提是文物行政的阳光透明。例如把城市不可移动文物名录等信息公开，对文物拆除、迁移、修缮等行政许可进行公示，编制文物保护规划，建立征求公众意见制度，都亟待从国家立法层面自上而下推动。”

　　对于文物保护和利用过程中的公众监督，中国建筑学会室内设计分会副理事长宋微建也有类似表述。从去年5月1日至今，宋微建在微博上发起的“救救桃花坞”行动引起了媒体和公众的广泛关注。截至目前，苏州桃花坞保护利用工程尚未落下帷幕，宋微建的呼吁也未尝稍歇。考虑到普通民众可能缺乏相关的专业知识，宋微建表示，文物保护应该引入专业性的民间机构，对政府的行为进行有效监督。

　　“一部法律的实施取决于两个方面：一个是国民法律意识的提高，这有赖于逐步的教育和宣传;另一个则是执法力度的加强，这需要执法部门和公众共同努力。”吴必虎总结道，《文物保护法》的修订和《旅游法》的出台，是文物界和旅游界共同的机遇，但对如何协调文物保护和旅游开发这一命题的探索，仍然任重而道远。

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